Thursday, Jul. 27, 2017

马骏:治理雾霾需用经济与金融手段

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2015 年 3 月 4 日

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马骏:治理雾霾需用经济与金融手段

编者按:柴静的纪录片《穹顶之下》将大众的视线再一次聚集到了雾霾上。清华大学贺克斌说:“当基本上是学环境科学与工程专业的人在研究环境问题时,就会关注点更多地放在技术性治理的层面。如果经济学家开始动脑筋了,我们的环境治理就有可能动到根子上。”中国人民银行研究局首席经济学家马骏就这个话题,从经济和金融角度出发,于2015年2月9日在中国人民大学生态金融研究中心做了题为”治理雾霾:经济和金融政策的作用”的演讲。凤凰大学问经主办方和作者授权独家编辑刊发,并经作者审定。现将演讲实录精编分享附下:

今天我们讲”治理雾霾:经济与金融政策的作用”。多数人,尤其是环境专家,在谈到治理雾霾时,想到的一般是脱硫脱硝、提高油品质量等末端治理手段,而我们今天要讲的,是与此非常不同的话题,即治理雾霾也一定要靠经济和金融手段。我今天讲的主要观点来自我和李治国教授牵头的课题组完成的《PM2.5减排的经济政策》一书,去年底由中国经济出版社出版。

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这张图是根据NASA从卫星上拍的照片,经过处理之后做的国际上雾霾程度的比较。这是多年以前的数据,我国现在很多地方的情况比这个图上显示得更严重。这张图的PM2.5浓度的范围0-80微克/立方米,80是属于污染很严重的。但我国地区华北地区的许多城市常年在一百以上,当然还有一些发展中国家像印度等也是污染很严重的。在这个图上,发达国家基本上都是很低,大多在10-20微克/立方米的水平,是蓝颜色的,加拿大非常蓝,还有更蓝的像澳大利亚。

关于雾霾经济成本,有很多的学者做了研究。2004年《中国绿色国民经济核算研究报告》估计环境污染退化成本占当年全国GDP的3.05%。亚洲开发银行和清华大学在2013年研究报告中指出,中国的空气污染每年造成的经济损失(基于支付意愿)估算则高达3.8%的GDP。现在GDP增长率是百分之七点几,按亚行的估计,仅仅是空气污染的成本就把一半的GDP增长率损失掉了。

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(图为中国PM2.5能源占比估计)

雾霾与经济到底有什么关系?最直接的联系就是我国的雾霾和污染性的经济结构有关。什么是污染性的经济结构?问题分为三类:

1.污染性的产业结构。这主要是指我国的重工业占经济的比重过高。在大国当中,我国的重工业占比是最高的,而重工业单位产出导致的空气污染为服务业的9倍。

2.污染性的能源结构。这指的是煤炭一次能源消费的比中。我国常规煤炭占到能源消费的比例67%,清洁能源占比只有13%,为发达国家占比的1/3到1/4,这是导致雾霾的一个重要因素。给定同样的当量,燃煤产生的空气污染为清洁能源的十倍。

3.污染性的交通运输结构,这里指的是清洁出行的比例和公路出行的比例。我国城市当中地铁出行的比例仅为7%,93%的出行靠公路。给定同样的运输量,私家车出行导致的空气污染是地铁的10倍。

用经济的手段治理雾霾不可或缺

关于雾霾治理,至少有几十件事情要做,已经规划的措施当中大部分是末端治理,比如脱硫脱销、提高油品质量、强化对尾气排放的控制、对VOC和其他工业粉尘与建筑扬尘的控制等。如果这些末端都做到位,我们的研究估计,与2012年的水平相比,每吨燃煤排放的PM2.5可以降低70%,每辆汽车的单位公里排放可以下降78%,单位产出的工业与建筑业排放可以下降80%。换句话说,末端治理可以讲单位经济活动量的排放强度降低70%以上。

这些降幅听上去很让人兴奋,但是,如果经济总量每年增长7%左右,10年就一番,那么在污染性的产业结构、能源结构、交通运输结构不变的情况下,煤炭消费和汽车消费的快速增长和污染性的工业、建筑业的经济活动量的大幅会抵消大部分末端治理带来的减排效应。因此,要将雾霾降低到我们预期的目标(从2013年的全国城市平均65,降低到2030年的30),必须大力度地调整产业结构、能源结构和交通运输结构,而这些调整必须要靠经济和金融政策。

对于证实这个观点,我们做了一个PM2.5减排的数量模型,来定量估算各类末端治理措施和经济结构调整对降低雾霾的作用。我的书中有这个模型的所有细节。这个模型定量估算的结果是,即使末端治理措施用到了极致,但由于经济总量的大幅上升,在缺乏结构调整的情况下,2030年全国城市的PM2.5水平仍然将高达46,远超过30的目标。换句话说,从2013年到2030年,如果仅仅依靠末端治理,只能达到PM2.5减排目标的一半,另外一半必须靠结构调整。

所谓结构调整,具体的内容包括GDP当中的工业建筑比重的下降,能源结构中清洁能源比重的上升,交通运输结构中地铁出行比例的上升。在2030年前,从产业结构来看,我们预计第二产业占GDP比重需要降低9个百分点;从能源结构来看,清洁能源占比需要上升30多个百分点;从城市交通运输结构来看,轨道交通占比应该至少提高20多个百分点。在交通运输方面,结构变化的目标要求控制汽车保有量的增长,而地铁的总里程则要大幅度的提高。我们预计在2013年–2020年间,地铁总里程应该上升4倍,此后十年地铁总里程要增长230%。

雾霾问题的经济学分析

前面讲到,导致雾霾的一个重要的原因是因为我们的污染型的产业结构、能源结构和交通运输结构。那么,为什么会出现这种污染性的结构问题?背后的经济学动力、机制是什么?

我认为有三大方面的原因:第一,政府对市场的扭曲,第二是市场的失灵,第三是消费者和投资者对企业消费缺乏社会责任感。

第一,政府对市场的扭曲。我举三个例子。

1、工业用地价格过低。我国工业用地的价格是商业用地价格的1/8,这个比例是其他国家的1/2到1/3,非常的便宜。如果工业用地太便宜,自然会激励工业的过度发展。为什么这么便宜?这跟历史上地方政府的GDP导向有关系,GDP跟政绩、升迁都有关系,这种激励机制下,大量的土地被廉价提供给工业。

2、服务业税负过高。我们做了不同产业的服务业总税负和间接税负的比较,发现很多的服务业行业当中税负比工业高。如果税负太高,资源就不愿意流向低污染的服务业,而过多的留在高污染的工业行业。

3、服务业准入被过度管制。大家都能够感觉到,在教育、卫生、金融这些低污染的服务行业,你要成立一个新的民营机构非常困难的。前一段有人讨论放开民营医院等,看来这个进展也不如人意。

第二,市场失灵。市场失灵在所有的国家都会发生,在中国也不例外。举一个具体的例子,如果是一个燃煤的企业,会对周边的地区产生污染,导致对人体健康的影响。盈利的好处是企业自己得的,但污染则所有人一起承担,这是典型的外部性没有被内生化的例子。这种外部性会导致它过度燃煤,或者过度使用污染性的能源。驾车也是这样,你自己开车很舒适,但是你同时导致了对周边地区污染,降低了其它人的寿命,由于驾车者不考虑这种负面的外部性,他会过度买车、过度用车。

雾霾还有很强的跨区域的外部性。跨区域的外部性指的是不光对你的邻居产生影响,雾霾可以漂流到对两百里、三百里意外的地区。专家对北京做过一个分析,发行40%的雾霾来自于周边地区,其中相当一部分来自于河北。由于雾霾所产生的负外部性的很大一部分是由外地居民来承受,本地燃煤者又不充分考虑这种跨区域的外部性,就会使得他在本地过度燃煤。

第三,企业和消费者缺乏社会责任感。这一点在传统的微观经济学当中是没有考虑的。在微观经济学中,企业唯一的目标就是利润最大化,对别人产生什么负面影响不在意,消费者唯一的目标是要使自己的效用最大化,只要我吃得开心、玩得开心、消费的开心就可以了,对别人的负面影响不考虑。但是,一些国家的实践表明,他们正在逐步在改变这些企业和消费者的行为(或目标函数),即企业是可以在追求利润的同时考虑社会责任的,消费者也是可以多花一些钱来消费绿色产品的。企业和消费者的环境保护意识和社会责任感是可以培育的。

如果提高了消费者和企业的绿色偏好,或者说增加了他们的社会责任感,我们用经济学可以证明,这相当于政府给了绿色产业一个补贴,从而通过发展绿色产业来帮助降低雾霾。关键在与怎么建立一套新的体制和机制,来解决政府对市场的扭曲、市场的失灵、企业和消费者的偏好问题。

经济与金融政策方面的九点建议

下面是我提出的经济与金融政策方面的九点建议,具体因为时间关系,我就不详细展开了,然后花点时间多讲讲绿色金融政策。

前面两点针对政府扭曲市场所做的政策建议:

1、改革导致工业用地价格过低的体制。要让土地供给中工业用地的占比降下来,让它工业用地变得更加的稀缺,稀缺之后工业用地价格会上去,会逐步弱化工业投资的冲动。相应地,如果商业用地、住宅用地比重上升的话,成本下降就可以刺激低污染的服务业行业较快的发展。

2、纠正间接税税负在行业间的扭曲。这主要指一些服务业行业税负过高的问题,在今后一段时间营改增当中应该得到一定的纠正。营改增还没有完成,一些服务业还在设计税率的过程当中,对税率的设计必须要考虑到推动经济向绿色转型的要求,即应该让服务业的税负下降,从而引导资源流出高污染的制造业行业,进入低污染服务业。

一下讲的第3至9点的大部分都是要为了解决市场失灵的问题,其中有一些,尤其是最后一点,也有助于解决企业和消费者的偏好问题。

3、提高煤炭资源税的税率。如果煤炭生产者、消费者不考虑对其它地区和其它人的外部效应,怎么样纠正他的行为?就是要把生产和消费煤炭的成本提高,从而遏制过度燃煤的冲动。提高煤炭的的资源税是一个办法。我们两年前提的建议是将这个资源税的税率提高到5%,最近已经出台了政策,允许地方在在2%-10%之间确定税率,这个改革在进行中。

4、大幅提高排污费的征收标准,开征碳税。只要你排污的话,就应该付出足够的代价,使得你有动力去安装和使用脱硫脱硝等治理污染的设备。过去的排污费太低,使得有一些企业,装了脱硫脱硝的装置也不愿意开。碳税在未来几年也应该启动。

5、大幅提高对清洁能源的补贴。对污染征收的更多的税费,这些收入应该用来干什么?就应该做补贴清洁能源等推动绿色转型的事。我写这本书的时候,我国政府对清洁能源的补贴占GDP比重是德国的1/3,也远远低于其它发达国家的补贴水平。这个比例应该在今后一段时间大幅度的提高。

6、在主要城市实行汽车拍照拍卖制度或拥堵费。只有这样才能限制住私家车过度增长的趋势。过去十几年的大部分时间我国只有上海一个地方搞汽车牌照拍卖制度。上海与北京的人口差不多,但汽车比北京少一半,上海的PM2.5水平比北京低30%。最近天津、广州、深圳都搞了汽车牌照拍卖,有的是混合型拍卖制度的,一半是拍卖,一半是摇号,但与不限制和纯摇号制度相比都是一大进步。为什么拍卖制度可以将污染的外部性内生化?比如上海一个牌照8万、9万,这些就是驾车人支付的他导致的污染和拥堵的成本,迫使他充分考虑到开车的负外部性,这样就抑制他买汽车、驾车的冲动。而且牌照拍卖可以收到很多钱,上海一年可以收到70亿的牌照拍卖费,可以用来搞清洁能源、清洁交通等等。

7、改革轨道交通的融资体制。建地铁面临的最大瓶颈就是钱,以前融资靠政府或者融资平台,向银行和信托借钱,以后会越来越困难,因为政府财力有限的,而融资平台负债率很高,43号文又加大了平台在无担保情况下向银行借钱的难度。未来就必须要创新,用新的办法让他们融到钱,来支持地铁这样清洁交通项目的快速发展。尤其是要加大债券市场对清洁交通项目的支持,鼓励用企业债、公司债的形式融资。在发行主体的财务指标不具备,不能以公司为主体发债的情况下,应该考虑试点绿色项目收益票据,以项目未来营运收益作为还本付息的基础。另外,还要加大推动PPP模式的力度,引入民间资金进入轨道交通领域。

8、建立PM2.5减排区域间补贴机制。这就是要解决前面讲到跨区域雾霾外部性的问题。

北京出钱补贴河北减排更划算有效

还是举河北和北京的例子,雾霾有1/4会飘到200–300公里之外的地方,所以很多河北的雾霾会飘到北京来。而且河北相对比较穷,没有足够的财力去治理雾霾,或者至少没有财力像你所想象的这么大力度的去治理雾霾。而在北京,脱硫脱硝这类低成本的治理雾霾的工作都已经基本做到位了,靠别的办法在本地减排成本就很高。比如说你补贴电动车,要达到同样的减排效果,比在河北搞脱硫脱硝的成本要高几十倍。也就是说,在北京减排的资金使用效率,远低于用同样的价钱在河北治理雾霾带给北京的好处。如果把北京用于本地减排的一部分钱,到河北去减排,对北京的好处远远大于北京在本地减排所带来的好处。这就要求设计一个区域间的补偿机制,即让北京出钱来补贴河北减排。在这样的机制下,北京花同样的钱,可以得到更好的减排效果。

9、建立绿色金融政策体系。关于这个话题,内容很多,我在下一节当中展开讲。

绿色金融政策体系

我国污染型产业比重过大的另一面,是绿色产业供给不足。比如我国人均的清洁能源供给只是加拿大、俄国的1/10。我国人均地铁长度(清洁交通工具)也是一些国家的1/10。这些都说明我们对绿色产业的投入太少。

为什么出现绿色产业投资太少,污染性行业投资过多的情况呢?就在于目前的价格体系下没有足够的激励机制,让资金退出污染型行业,让资金进入到绿色行业。

我国未来今后5年当中,要达到减排的目标,年均至少有2万亿以上的绿色投资的需求。但是政府预算只能拿出3千亿左右投入到节能环保清洁能源的领域,也就是政府能拿出来的钱是我们差不多每年绿色投资的10%–15%,还有85–90%需要民间资本。民间资本在没有足够激励情况下不愿意进去,怎么办?就需要建立绿色金融体系。这种体系会创造一种激励,让企业减少对污染型行业的投资,增加对绿色行业的投资。十八大三中全会强调要用制度保护生态环境,绿色金融体系就应该是这个制度的重要组成部分。

绿色金融体系应该达到什么目的?我认为,这个体系应该形成三种机制来引导社会资金进入绿色行业,抑制对污染性项目的投资:一是降低绿色项目的投资成本或提高其融资的可获得性。比如说,原来融资是7%,我给你3%的贴息,降到4%了,回报率会提高,民企就愿意投资了;二是提高污染性项目的融资成本或融资难度;三是提高企业和消费者的社会责任感,让企业在同样或类似回报率的项目中更倾向于投资绿色项目,让消费者更喜欢消费绿色产品。比如,如果有很多消费者处于绿色偏好喜欢买特斯拉汽车的,这些消费者就是变相给了绿色企业一个补贴,效果相当于政府给绿色企业的补贴。

国外的在过去几十年当中,发展了包括绿色贷款、绿色股权基金、绿色债券等、绿色保险、绿色银行在内的各种绿色金融产品、融资渠道和绿色投资机构,来支持绿色产业的发展。推动绿色金融有很多政策手段可以用,有一些是财政的,有一些是金融的,有一些是法律的。许多国际上的成功经验都值得我们借鉴。

在我和李治国教授的书中,我提出了九条关于发展绿色金融的建议:

1)成立专业性从事绿色贷款和投资的机构,包括绿色银行和绿色产业基金;

2)发行绿色债券;

3)加大财政对绿色贷款的贴息力度;

4)银行和第三方进行开展绿色评级;

5)建立公益性的环境成本估算体系和数据库;

6)在更多的领域实行强制性绿色保险;

7)建立强制性的上市公司的环境信息披露机制;

8)成立中国的绿色投资者网络;

9)通过环保教育和强化披露要求,提高消费者对绿色产品的消费偏好。

去年我牵头的绿色金融工作小组,经过九个月的工作,已经完成了一个更为系统的关于建立我国绿色金融体系的报告,提出了14条更加具体的操作性建议。这个报告在不久的将来就会公开发表。

互动环节:中国的污染企业会转到外国吗?

王文:过去发达国家将大部分制造业都转移到中国和印度,实际上也是把污染输出到了发展中国家。未来中国在对外投资中应该如何把握,是否应该考虑中国的国际责任呢?

马骏:以前我们搞了很多制造业的污染很严重,有一部分制造业企业是外资办的,为了出口。现在到了中国对外投资的阶段,我们是不是也要在输出资金的同时输出污染?我觉得不应该。现在有一些人说咱们产能过剩,能不能把很多过剩的、污染性的产能输出到很多其它发展中国家当中去。我觉得这些是一个比较短视的看法。我们在对外投资过程当中,作为中国的企业,尤其是大企业、大金融机构在全世界做投资的时候,一定要关注信誉的风险。作为一家大企业、大的金融机构,你必须要有长远的、持续的运作的打算,不是说打一枪换一个地方。你今天在这个国家搞了污染事故,小企业可以跑路,但对大的投资者来说,你一定要考虑到污染以后,当地民众怎么样反应,当地政府怎么制裁你,全世界的舆论会怎么样谴责你。有了这样的考虑以后,会逼迫我们在对外投资当中也要承担社会责任,尤其考虑到项目对环境的影响。

提问:马首席非常感谢您的精彩讲座,我是来自一个能源公司的,我听了刚才您的讲座以后反而更悲观了,因为我在能源方面有一些了解,刚才你提到,你说PM2.5指标达到30,需要做什么事。当然其中有一些很难做的,举一个很关键的煤炭,煤炭占一次能源应该是下降33个百分点,是今年。但是据我的了解,1980年中国的煤炭消费占一次能源的70%,2013年是66.7%,所以我算这些,33年降了3个百分点,今后每年要年均下降两个百分点,那速度要加快20倍以上,马首席你觉得这样的速度能不能达到?

马骏:我觉得未来煤炭占比大幅度下降是非常有可能达到。去年的整体的能源结构数字没有出来,但是从发电用煤炭的情况来看,煤炭占比已经开始下降。我们的政策变化不是线性的,你可以看到最近两年所出台的治理空气污染的政策强度和力度,应该是超过了过去几十年的总和,从这一点来看应该树立信心。只要对新能源支持的力度足够大、对污染性能源的抑制性政策充分到位,大幅提高清洁能源的比重是可以做到的。对此,我们在书中有具体的政策模拟。

 

 

本文由深度中文网合作伙伴“凤凰大学问”提供,责任编辑 孔德继

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