Thursday, Jun. 22, 2017

汪玉凯:习近平的执政使命与国家治理现代化

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2014 年 12 月 24 日

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汪玉凯:习近平的执政使命与国家治理现代化

国家行政学院教授汪玉凯给凤凰网大学问赐稿,解读了习近平执政的五大治国使命:即重塑中共的执政形象、重建中国的官场、重构中国的秩序、重构中国的价值、重构中国的发展方式。他认为习近平不是零敲碎打,而是具有系统性的改革。

作者:汪玉凯,中国行政体制改革研究会副会长,国家行政学院教授、博士生导师。

中共十八大以来,中国发生了一系列重要变化。这种变化不仅体现在中央强力反腐、通过整顿官场转变作风等,更重要的是通过中共的两次全会相继制定了全面深化改革的顶层设计方案和全面推进依法治国的重大战略。按照习近平的话说,这是姊妹篇、上下篇。如何看待十八大后中国所发生这些变化,这些变化与习近平的治国理念、治国使命以及中国社会的现实有什么内在联系,习近平治国使命实现的关键节点在哪里?所有这些都值得我们高度关注和深入思考。

一、习近平的治国理念与治国使命

如果从更理性的角度来观察,笔者认为习近平上任后,在治国理政方面不是零敲碎打,也不是修修补补,而是体现出鲜明的“三整”特征,即:整体思维、整体谋划和整体战略。

在上述思维框架下,集中反映出他的四个特色鲜明的执政理念:这就是铁腕治国、俯首为民、公平正义和独行独立。

从铁腕治国来看,十八大后中央相继出台的一系列铁腕反腐举措,不到两年拿下56位部级及以上官员、包括周永康这样的正国级“大老虎”、徐才厚这样的“军老虎”,使人们看到“零容忍”决不是一个简单的说辞;从俯首为民来看,以维护人民的利益作为最高标准集中体现了习近平的以民为本的理念和价值导向,诸如“只要人民追求的,就是我们奋斗的目标”,“要让每一个中国人都能实现自己的梦”,要让每一个司法审判案件能使每一个中国人都能感受到公平公正“等,其思想深处的亲民为民的情怀溢于言表。正像鲁迅先生当年所说的“横眉冷对千夫指,俯首甘为孺子牛”;从公平正义看,不管在全面深化改革的决定中,还是全面推进依法治国的战略中,都把制度公平、机会公平以及规则公平放在突出位置,在他看来这是中国社会长治久安的基石;从独行独立看,他反复强调“不照抄、不照办”,决心要走出一条实现中国梦和中华民族伟大复兴的中国自己独特的发展道路。

习近平治国理念隐含着宏大的治国使命,这种治国使命可以高度概括为“五个重塑、重建或重构”方面:即重塑中共的执政形象、重建中国的官场、重构中国的秩序、重构中国的价值、重构中国的发展方式。

第一,重塑中共的执政形象。重塑形象最核心的莫过于要提升老百姓对中共领导地位的认知度,提升公众对中共执政地位合法性的心里支持度。而这两者,并不等于中共有了领导权、有了程序上的合法就能自然而然得到来的。这一点对中共未来的执政和领导都至关重要。从这个意义上说,习近平的重要使命,就是要大大提高中共执政和领导的社会认同度和心理上的支持度,让民众心悦诚服,进一步改善执政党与民众的关系。

第二,重建中国的官场。无须讳言,近年来中国的官场确实出现了很多严重的问题,如买官卖官、权线交易等,对社会风气起到了非常坏的破坏影响。在习近平看来,中国社会风气败坏,首先是因为中国官场风气败坏以后带坏的,要改变中国社会风气,首先必须矫正中国的官场风气。而十八大提出的“干部清正、政府清廉、政治清明”也许是最好的重塑官场的“猛药”。换句话说,只有我们的710多万党政公务人员每个人能够清正,才可能有政府清廉;而干部清正、政府清廉无疑又是政治清明的前提和条件。记得笔者早在2004年就曾提出过未来中国公共治理的“十四字方针”即:严治官、善待民,创新政体,稳定银根“,没想到在十年后的习近平重塑官场的新政上似乎得到了验证。

第三,重构秩序。应该说,党的十八届四中全会制定的全面推进依法治国战略,为重构中国秩序提供了一个前所未有的路线图。其内在逻辑是:通过依法治国、依法执政、依法行政,构建中国的法治国家、法治政府、法治社会。在笔者看来,习近平在重构秩序中把维护以宪法为核心的法律权威放在了首位,这充分说明他对宪法敬畏和尊重。其核心是,中共可以领导制定宪发和法律,但中共也必须在宪法和法律范围内活动。任何违反宪法和法律的行为都要得到追究。

第四,重构价值。即重新构建中国的价值体系,不是说对过去的都要推翻重来,而是要解决中国社会长期存在的价值荒漠化以及价值紊乱的问题。这也许是中国真正的风险和危机,即信仰危机。习近平上任后做的第一个大判断是“腐败亡党亡国”,所以他强力反腐,既打老虎又打苍蝇。后来他又还做了第二个大判断,即“人心向背,决定执政党的生死存亡”,这也许更加接近问题的本质。而中共十八大后提出是24字社会主义核心价值观,试图想以此为引领,重构中国的价值。如果取得实质性进展,意义深远。

第五,重构中国的发展方式。中国的发展取得的成就有目共睹,但中国传统的发展方式走到尽头大家也心知肚明。在胡温执政提出的转变发展方式的大框架下,新一届政府不断完善发展方式的战略部署,使其尽快取得成效。其中最令人鼓舞的,就是提出“市场决定论”,并按照这一思路重构政府与市场、政府与社会的关系,这对未来中国经济的平稳健康发展无疑具有战略意义。

与习近平治国理念和治国使命相对应的是他的治国策略:一是“严党、严军,反贪、治吏”并重。十八大后,中共不断采取重大举措从严治党、从严治军,对贪腐采取高压举措绝不手软,重拳出击治理官场,在党内、军内、官场掀起巨浪。二是“法治、德治“并行”。如党的十八届四中全会破天荒地专门研究依法治国的问题,并制定出全面推进依法治国的路线图。与此同时,习近平也十分重视以德治国的实施。在选拔人才时,强调要德才兼备、以德为先。三是“传统和现代融合“。在十八届三中全会上制定出的全面改革路线图里,把完善和发展中国特色社会主义制度,全面推进国家治理体系和治理能力现代化,作为二次改革的大目标,足以说明他所具有的现代治理的价值和理念。但同时,他又不断在中国深厚的传统文化中寻找治国理政的精华,使之与现代国家治理理念融合,如中国历史上的”修身齐家治国平天下“、儒家文化中的仁、义、礼、信、智等,都被他高度推崇,并将之运用于治国的实践之中。

二、习近平治国使命的现实基础

习近平之所以在中国改革开放经历三十多年后的“二次改革中“确立上述治国使命,同样值得我们回味和思考。笔者以为,这应该与中国社会的现实息息相关。当下中国社会的最大现实是:一方面中国改革发展取得了举世触目的成就,另一方面中国社会也面临着一些列严重的风险和挑战。从前者看,两个数据足以证明中国改革开放的巨大成就:第一,1978年中国改革开放起步那一年,中国人均GDP还不到非洲最穷国家的三分之一,那时候中国真是世界上最穷的国家。然而,三十五年后,2013年中国人均GDP达到6700美元,中国整体上进入中等偏上收入国家的行列,这是一个历史性的剧变。第二,1978年至2013年的三十五年间,中国经济持续高增长,平均达到9.8%的增长速度。迄今为止,在人类历史上还没有如此大的一个经济体经济连续高增长三十五年的。从这个意义上说中国已经创造了历史。

但是我们也要清晰地看到,中国社会经济发展到今天,积累的问题也同样严重。而习近平治国的一个重要特点就是注重问题导向,不管是全面深化改革方案的制定,还是依法治国战略的推出,都是以问题为导向的。这些问题归纳起来,可以概括为四大风险:即经济风险、社会风险、信任风险、政治风险。

从经济风险来看,主要有两个问题。其一,要转方式还是要保增长,这两者内在是有冲突的。大家看到十八大以后,我们提出了“稳增长、调结构、促改革、惠民生“的新”十二字方针“。但实施中的情况是:当经济下行压力大的时候,就突出稳增长,调结构肯定会受到影响;当经济增长压力不大的时候,可能突出调结构,但调结构可能对稳增长造成潜在影响。这说明协调两者并不容易。调结构的重要性毋容置疑,因为我们面临”四个难以为继“:低成本出口战略以金融危机爆发为标志难以为继;低端产业主导的经济结构难以为继;资源环境的传统使用方式难以为继;收入分配不公引发的社会问题使社会稳定的大局难以为继。这四个难以为继,说明中国经济转方式非常紧迫。但从2013年开始,中国的经济下行压力越来越大,在这样一种环境下,我们不得不再把稳增长放在非常重要的位置。中国经济下行压力大,究竟是中国经济高增长三十五年以后的理性回归,还是中国经济真的出现了大问题,看法不一。我认为中国经济目前没有大问题,但至少有四种隐忧。一是严重的房地产泡沫;二是地方债务风险,其中显性约有二十万亿,隐性更多;三是金融体系改革滞后导致影子银行作祟:一方面流动性泛滥,一方面银行缺钱,加大了金融体系的风险;四是产能过剩。因此,转方式、稳增长,这两者内在如何协调,克服冲突,对我们驾驭经济的能力是很大的挑战。

从社会风险来看,最大的问题是中国社会的整体利益格局被扭曲了。造成利益扭曲的原因很多,但在我看来主要有三:分配制度不合理、机会不均等,以及既得利益兴风作浪。从分配制度不合理来看,中国35年的改革开放,城乡、贫富、行业、地区四大差距没有一个被缩小,都被放大了。这说明中国的分配制度肯定是出问题了。从机会不均等看,企业和企业发展不在同一竞争的起跑线上,国有企业很强势,但很难解决腐败,民营企业相对弱势。另外人和人的发展不处在同一发展起跑线上,有权有势的子女游刃有余,要当官可以当官,要发财可以发财,草根小孩、农民小孩即使考到清华、北大一流大学,毕业以后也未必找到体面工作。有人说中国全面进入“拼爹时代”,这可能使社会阶层被固化,底层的人往上流动的空间越来越少,这就可能会诱发暴力。从既得利益兴风作浪看,既得利益既掌握权力,又掌握资本,还掌握资源,三者叠加,控制相当多的中国财富,这是中国社会不稳定的根源。

从信任风险上来看,正如我前面所讲,中国问题说到底是一种严重的危机和信任风险。现在是网络时代,中国有6.3亿网民、有12亿手机用户,超过60%的网民都利用手机上网。这些年来出现的如此多的网络事件,多数都是冲着党政机构和官员去的,搞的不好,都可能引发党政公信力的下降。

从政治风险上来看,我们能不能通过反腐,遏制腐败的蔓延,不仅关系到腐败本身,甚至关系到老百姓能不能再次起来支持我们的二次改革。十八大以后,习近平本想尽快推进全面改革,但后来发现改革启动都很困难。所以改变策略,先打虎,后改革,通过打老虎,特别是打大老虎,让老百姓看到希望,有了信心,这样才有可能支持我们的二次改革,这是中国改革成功的前提。通过上述分析,我们可以清晰地看到,习近平的治国理念、治国使命、治国策略的都是建立这样的社会现实基础之上的。

三、化解改革阻力,防止出现颠覆性错误,是习近平实现治国使命的重要条件

面对中国改革发展的新形势,习近平要能够顺利实现其宏伟的治国使命,关键可能涉及两个问题:一个是要有足够的勇气和胆略化解改革的阻力;另一个是要防止出现颠覆性错误。

就化解改革的阻力而言,笔者认为在目前中国的环境下,最大的阻力可能来自两个方面。一是既得利益,二是政府自身。

从既得利益阻力来看,笔者曾经在中共的十八大以前,写过一篇文章,我以为“二次改革”的最大的风险可能来自于既得利益。既得利益就是通过非公平竞争的手段和方式,借助公权力和政策资源,获取巨额利益的相关体。既得利益的形态从目前中国的实际状况看,主要可以归为三类:即以贪腐官员为代表的权贵既得利益,以垄断为代表的垄断既得利益,以房地产和资源行业为代表的地产、资源既得利益。这三大既得利益,既掌握权力,又掌握资本,还掌握资源。而那些借助权力影响力、主要靠子女、配偶等在市场上进行灰色资本的运作并购、一夜之间就可能获取巨额暴利的灰色权力、灰色资本、灰色暴力,则是更大的腐败。周永康案在一定意义上把上述的“三灰理论”演绎的淋漓尽致。

既得利益的最大危害在于激化三种冲突,即官民冲突、劳资冲突和贫富冲突。这三种冲突后面都会看到既得利益的影子。所以李克强上任后,做的第一大判断,就是动利益比动灵魂都难,习近平多次讲要以更大的勇气和决心排除利益固化的藩篱。在党的群众路线教育总结大会上,习近平第一次使用了“利益集团”四个字,说党内团团伙伙,拉帮结派,利益集团相互输送利益。所以我们说二次改革最大的风险就是来自于既得利益。如果说中国的一次改革我们主要是和贫富作战,那么中国的二次改革将主要和既得利益作战,这是第一种阻力。

第二种阻力极可能来自于政府。政府阻力有可能来自于三个方面:即观念阻力、行政审批改革阻力和部门利益阻力。从观念来讲,我们很多官员习惯于以权治国,而不习惯于依法治国。法治政府的核心是治公权的,是治政府的。法律不授权,政府无职权,所以叫法无授权不可为,法定责任必须为,这是对法治政府的基本含义。但是我们很多官员缺少这样的法治思维、缺少法治精神、缺少法治意识。

至于行政审批的阻力,国务院李克强总理上任以后,他说五年内要把国务院的1700多项行政审批事项由减少三分之一,但是李克强干了不到两年,国务院就减少了620多项,远远超过原定任务。对于改革成就的大小,我认为还不能评价过高,毕竟国务院的行政审批改革仍未改变部门主导的格局,真正伤筋动骨的并不容易被精简下放。

与此相联系的,就是部门利益的阻力。权力部门化、部门利益化、部门利益个人化,个人利益被法定化并不少见。过去中国的经济市场化了,社会市场化了,最不该市场化的权力,在一些地方也被市场化了。部门利益权力成为了牟利的工具、牟利的手段。从这个意义上说,抑制部门的难度不可低估。

除了化解改革的阻力,习近平治国使命的实现,还要最大限度地防止出现颠覆性错误。我们注意到,十八大后,习近平多次讲到要防止出现颠覆性错误。那么究竟什么是颠覆性错误呢?我以为“文革”就是颠覆性错误,五十年代的“大跃进”是颠覆性的错误,六十年代初期“反右”是颠覆性错误,“文革”中的阶级斗争为纲、无产阶级专政下继续革命理论,也是颠覆性错误。所以我说未来中国的转型发展、实现国家治理现代化,实现习近平的治国使命,也要防止出现颠覆性错误。

如何避免颠覆性错误,我认为其核心有以下四点:

第一,要认真研究共产党如何利用好它的执政资源和领导资源。越是一党执政、越有领导地位,越是要审慎;控制的社会政治资源越多,越要防止由于掌握过多资源,出现战略性、全局性错误的发生。这些都是过去留给我们的经验和教训。

第二,要防止意识形态领域的沉渣再起,把中国再次拉到左的道路上。我这样说并非危言耸听,没有任何依据。种种迹象表明现在的中国意识形态领域正左右交锋。如何把控这个局面,防止中国再次遭受左祸干扰,出现颠覆性错误是至关重要的。

第三,在行政性分权、经济性分权与政治相对集权并行的形态下,如何把握二者之间的平衡点,也是防止出现颠覆性错误的重要环节。

第四,在防止出现颠覆性错误的同时,还要大胆地创新,特别是围绕政治体制的变革进行大胆创新显得尤为紧迫。比如,在现行体制下如何通过改革顶层方案的设计,全面实施依法治国战略,构建一种共产党执政领导的、有效、有为的体制框架就很重要。在笔者看来,中共执政体制下中央和地方可以采取差异化的制度形式,关键要找到中央和地方的关键环节进行变革,不一定都要上下同构,这样也许更有利于国家长治久安,有利于国家治理现代化。从中央看,中央最大的问题是要实现国家最高权力交界的法治化、制度化、规范化,这是保证中国长治久安的最核心的问题。要在总结过去经验基础上,在维持现有中央权力整体格局的前提下,大胆创新,逐步推进国家最高权力交替的法治化、制度化,使之平稳交替,不对社会造成重大影响。

在地方,可以考虑实行党政融合的体制。比如省以下可以考虑构建党政一体化的体制架构。具体操作思路是:市县委书记不要兼人大主任,他兼人大主任以后,等于把人大这个监督系统的作用大大弱化了。人大主任应由人大选举出的领导人独立担任。但是市县委书记、市县长可以由一个人来担任。其产生的办法是:通过三条线产生出一个一把手来。首先是党管干部原则,党委要推荐合格的书记候选人,可以推荐四-五个书记合格人选,这几个人到市县党代会上去发表演说,你当书记以后准备怎么干,让党代会代表投票选举。得票多的前四位或者前三位到市县人大上去竞争市县长,这几个通过党代会认可的人,都可以当市县长,在人大会上,最后谁当选市县长,谁就是当然的市县委书记。这样三条线产生一个一把手,既体现党管干部原则,也体现党内民主和人民民主。

其次,让一把手有组阁权,他提名各部门首长,由人大批准,他要负连带责任。与此同时,将现有的党政机构整合,广东顺德搞了十几年,顺德经济总量比两个省还多,青海、宁夏加起来没有顺德多,它的党政机关共设置了16个部门,党委6个,政府10个,多数都是两个牌子一套人马,如宣传部和文化局整合,组织部与人力资源社会保障局整合等。这样不仅仅能够大大减少人员,提高效率,更能够使我们的治理体制更加符合共产党执政,党的领导。

第三,纪委和人大是两条线,纪委垂直领导后,不受本级党委书记制约,可以监督书记;人大主要监督市县长。两条线,实际上都在监督一把手。这样我们这锅水就开了,从根本上改变重要官员选拔的机制,也比较容易解决主要领导只向上负责,不向下负责的问题,也有可能比较好的解决拼资源、拼环境的问题。

 

本文由深度中文网合作伙伴“凤凰大学问”提供

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