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肖滨:民众若没有直接受益 反腐成果会十分脆弱

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2014 年 11 月 30 日

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肖滨:民众若没有直接受益 反腐成果会十分脆弱

虽然全世界都在关注习近平与奥巴马在中南海散步时都聊了些什么,但此次APEC峰会,坐镇主场外交的北京除了收获了“APEC蓝”外,其他成果也颇为丰富。APEC会议通过了《北京反腐败宣言》,标志着APEC反腐执法合作网络正式开始运行。与此同时,在澳大利亚举行的G20峰会也将签署反腐败协议。一些观点认为,一些外逃目的地不再是贪官的“避罪天堂”,将助力中国的海外追贪行动。

中央纪委官网的报道显示,以“共建面向未来的亚太反腐败合作关系”为主题的APEC反腐系列会受到北京的高度重视,中央纪委书记王岐山和副书记赵洪祝亲自参与了会议总体方案的审定。

自中共十八大以来,官方反腐力度前所未有,“一天三人落马”的反腐节奏已是常事。在不到两年时间,超过18万党员干部被处分,包括前政治局常委周永康在内的超过70名省部级及以上高官被查。但仍有人担心这种运动式反腐是否可以到达治本的效果,下一步反腐制度该如何建设成为北京反腐的当务之急。

为此凤凰网大学问专访了知名学者、中山大学政治与公共事务管理学院院长肖滨教授。肖滨教授认为,大多数官员的腐败背后是有资本支持,是权力和资本的结合。近30年来权力一方面在释放市场,另一面又与资本勾结。反腐实质上是民心保卫战,背后涉及到执政合法性问题,若反腐成果未能被大多数普通公民所享受,其效果也将十分有限、脆弱。

以下为凤凰大学问特约作者郑东阳专访肖滨教授的实录:

凤凰网大学问:APEC和G20签署了反腐协议,加大追逃追赃等合作,携手打击跨境腐败行为。有评论称,美澳加不再是贪官“避罪天堂”,肖老师如何看待?

肖滨:这的确是个利好消息,有助于提高民众对反腐的信心。过去跨国反腐合作面临一个重大障碍,或者说是制度疏漏,就在于各国执法机关不能及时共享信息,以至于海外成为不少贪官的避罪天堂。如果国与国之间签署了引渡协议,还好办,若没有,想成功追责贪官以及追回其外带财产会十分困难。引渡赖昌星时,就耗费了不少时间。

海外追逃追赃涉及不同社会制度、不同司法制度等难题。比如我国刑法对于贪污受贿罪,保留死刑。但一些国家援引“死刑不引渡”的原则,拒绝引渡。因此,引渡这些官员及著名经济犯,需要做出不对被请求引渡人判死刑的承诺。此外,国与国之间对人权保护的力度、范围有不同的理解,比如政治庇护也是一些国家拒绝引渡的理由。还有些国家,拟被引渡的对象可以上法院和政府打官司,在法院未作出宣判之前,政府没有权力干涉法院的裁决,只能等待,效率自然会低下些。

签署类似协议虽然不可能立马解决这个问题,但可以有效降低时间成本。制度化的沟通机制可以为中国与其他成员国沟通司法差异、互通信息、加强合作提供了新的渠道,有助于提高反腐效率。

凤凰网大学问:中共十八大后,官方反腐力度加码,带来的则是官员落马密度的提升。据统计,2003年至2011年近10年间,落马的省部级官员共计72人。而十八大至今不到两年,在省部级官员防腐这一项上的成绩已相当于过去十年的70%。 多数网民对中共高压反腐充满期待。您如何评价十八大至今的反腐效果?

肖滨:客观评价,这个阶段的反腐效果十分明显,民众和学界评价很高,习近平和王岐山两位领导人展现了强硬的个人手腕。

反过来,成效好也说明过去积累的问题很多,腐败的深度和广度比较惊人,不是说十八大以后才开始反腐,中共的反腐这些年来一直都在进行。中央已经意识到未来的路还很艰巨。王岐山最近又指出,党风廉政建设和反腐败斗争永远在路上。目前的反腐风暴主要在治标,用中纪委的话,“治标为治本赢得时间”。

但并不意味着周永康等高官的落马就等于这轮运动式反腐已经宣告一段路,不等于可以收兵。因为如果反腐停滞,那么到今天取得的所有成就都将毁于一旦,苍蝇和老虎会很快卷土重来。

凤凰网大学问:如何从运动式反腐成功过渡至制度反腐?对北京来说,还存在哪些难点?四中全会的一系列决定对反腐会有何影响?

肖滨:首先,我们不是缺乏相关制度,而是制度该如何执行。其实我们的反腐规定、制度非常多。从组织体系上说,纪委系统可以深入到每个政府部门、国企、事业单位等。而且在日常规定方面,有许多比八项规定还细的规定,比如一些地方就规定,一把手在常委会上要最后一个发言。

其次,既然要执行这些规定,权力结构还需要改革,习近平说“要把权力关进制度的笼子里”,笼子该如何建设就很重要。习近平还说,“形成科学的权力结构”。目前的反腐其实也是权力反腐,上级利用更为强势的权力对下级进行高压式的反腐。纪委对同级党委的监督还远远不够,纪委对同级常委成员更不敢监督,不政改、不分权是不行的,不搞权力结构改革也不行。平衡决策、执行、监督三种权力,而不是个人或者某个机构,如常委会来垄断者三项权力。

最后,还是需要为制度建设形成一系列外围文化。很多领导干部把权力单纯等同于私权力,而不是职务权力,组织和领导干部的文化需要重塑。书记和常委为什么不可以以更为平等的关系进行相处?开会时的座位排次为什么要以职务高低为标准?

四中全会后,在检察系统有了新的反贪总局,且局长由一名副部级检察委员会专职委员兼任。现在强调依宪治国、依宪执政,并引申出“改革要在法治的框架内进行”。反腐机构的调整同样不能逾越法治框架。依现行宪法,检察机关是国家法律监督机关,职务犯罪触犯刑法,是最严重的腐败,当属检察机关职权范畴。

从理论层面上看,中共也在强调包括自己在内的任何组织都要在法律框架下运行。司法反贪部门的地位和权重在增加,这点像是在朝着香港等发达地区施行的廉政公署的方向前进,是未来反腐制度建设的趋势。

但从实践和经验方面来看,依照目前的国情,党的系统仍然在权力系统中拥有更高的地位,仍然会以中共自我反腐为主。十八大以来,中共对纪检体制进行了改革,实行下级纪委向上级纪委报告工作制度,而且落实了查办案件以上级纪委领导为主,其目的是实现中央对地方反腐工作的动力输入。

未来,司法系统当然要起主导作用。虽然中共一直在强调党纪要严于国法,但对公务人员的规范仍然要让法律处于优先地位,党内如何处分另当别论,但对一名公职人员的处理,一定要尊重法律,保证程序正义。

比如双规问题,确实对贪污腐败分子有震慑效应,实践的效果也很好。但双规毕竟限制了官员的人身自由,此时他们还未被司法机关立案调查,理论上连犯罪嫌疑人都不是。若由司法部门出面,程序上会比较没有瑕疵。短期内,纪委根据党纪进行事先处理和调查是最有效的反腐方式,效率更高。

凤凰网大学问:有学者指出,中国的腐败已具有寡头性质,中共要使反腐败运动更具有政治意义,必须深入到反经济寡头,切断经济寡头向政治延伸的途径,您如何看?

肖滨:我有不同的看法。我认为虽然周永康案,涉及到的大量官员都是石油系统出身,但不意味着中国已经有政治和经济寡头。普京当年在俄罗斯反寡头的意义更鲜明。我们国家还没有所谓特别典型的政治和经济寡头,计划经济时代形成的行业巨头,以央企的面貌出现,但还未形成可以干预政治的寡头。

这么多年来,官员的腐败案例主要可以分为两种:权力系统内部的买卖官位和权力和市场勾连的土地买卖、项目审批等。

腐败与寻租多发,与权力垄断有关。由于政府对经济领域干预太多,再加上没有公开透明的权力运作约束和有效的舆论监督,贪腐官员大多会把权力寻租看作是一种高收益、低风险的活动。我们在研究时称这种现象为“两个出轨,一个结轨”,权力本应该在公共领域的轨道运行,资本应该在市场轨道运行,结果二者都出轨并且结轨了。

目前反腐的难点是权力与资本已经成为连体婴儿,要做到适当隔离,建立防火墙非常困难。大多数官员的腐败背后是有资本支持,都是权力和资本的结合。近30年来一方面权力释放市场,另一面权力与资本勾结。

凤凰网大学问:一些国家的文官制度,是否可以为北京提供一些反腐制度建设方面的经验?

肖滨:你所说的文官制度,比如我国台湾地区的文官制度,公务人员有严格的录用和晋升体系,非常职业化,公务员分为文官(又称事务官)和政务官,文官不受选举影响,是技术性官员。政务官,也就是我们所说的领导,跟随者选举团队的胜负上下台。

虽然政治制度不同,但完善的公务员制度确实有助于反腐。我们目前的公务员制度只能说是“干部制度”,其培养和任命方式传承于苏联。因此公务员的职业化远远不够。同时这也容易让人造成一个误解——当前,有能力有资格腐败的是领导干部,而非所有公务员,基层公务员有许多也是腐败的受害者。

凤凰网大学问:如何理解反腐败的实质是民心保卫战?

肖滨:这涉及到执政合法性问题。目前北京被广泛认可的是近三十年来的经济高速增长,我们称为经济绩效合法性。但经济高速发展带来两个影响其执政合法性的难题:一是普通民众没有完全享受到高速成长的经济成果,贫富悬殊、区域差距过大,二是官员腐败。尤其是后者,还是影响贫富悬殊的重要因素,贪官以及依附在他们身上的资本家已经成为既得利益者。

因此中共十八大报告说,反对腐败、建设廉洁政治,这个问题解决不好,就会对党造成致命伤害,甚至亡党亡国。这鲜明地体现了中共的强烈危机意识,腐败现象是对执政地位的严峻挑战,带来生死攸关的合法性危险。

当前反腐的阻力还是来自不愿意改变现有利益分配现状的体制内领导干部。比如目前已经出现反腐影响中国经济增长、影响党和政府的外在形象是否会扰乱党心、进而影响民心等论断。

但反过来想,若反腐能让更多普通民众获得利益,也是在重建和恢复民心。反腐成果未能被大多数普通公民所享受,其效果也将十分有限、脆弱。因此可以采取一些经济政策来重新分配反腐时所没收的官员非法所得,效果会好许多!

 

本文由深度中文网合作伙伴“凤凰网-凤凰大学问”提供

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