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环境保护,法严不如市场

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2014 年 6 月 20 日

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环境保护,法严不如市场

历时两年多,经历四次审议,从“修正案”转变到“修订案”,新《环境保护法》最终定稿,并于4月24日由十二届全国人大常委会第八次会议最终审议通过。本次修订是自1989年施行现行环保法以来对环保法的第一次“大修”,而这部法律也由于增加了政府、企业等各方面的责任和处罚力度,被专家称为“史上最严的环保法”。

最大的进步:公益诉讼主体范围的扩大

在整个新环保法中,第五十八条无疑最引人关注,它对公益诉讼的主体范围进行了扩大,被称为本次修订的最大进步。规定称:“污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”这种提法无论是比起二稿中的“中华环保联合会”还是三稿中的“全国性社会组织”都不得不说是一大突破。据悉,对于公益诉讼主体范围的争论也正是此次修订案几易其稿的重要原因。

那么,这个公益诉讼主体范围的扩大究竟有何玄机?实际上最直接最明显的作用便是扩大了公众通过正常的法律途径维护自己权益的可能性。首先从数字上看,二稿中只有“中华环保联合会”一家,到三稿中的十多家“全国性社会组织”,到定稿中约三百家的环保组织符合这个要求;其次从性质上看,这些作为公益诉讼主体的环保组织也进一步向一些无政府背景的组织扩展。以上两点都大大增加了未来社会大众参与环境诉讼的可能性,而这种从争取权利向争取环境保护的过渡,在笔者看来也正是环境保护的正途。不过,最终定稿仍未能将普通个人纳入公益诉讼的主体范围,不失为一种遗憾。

“史上最严”能否带来“史上最干净”?

包括笔者在内,相信大多数人都会承认,撇开特殊时期不谈,法律的初衷往往是好的、是善的,但永远也无法绕过一个老问题:美好的愿望就能带来好的结果吗?或者套在这个语境下,“史上最严的环保法”能否带来“史上最干净的中国”呢?笔者对此并不乐观。

有经济学基础的人应当都知道庇古税,这是由福利经济学家庇古所提出的一种矫正税种,为的正是解决没有效率的污染问题。它的理论基础来源于主流西方经济学,即由于污染存在负的外部性,企业排污会使无辜者一起承担损失,导致社会成本大于企业成本,引发市场失灵,市场无法均衡于最有效率的状态。对此,庇古给出的解决方案便是通过政府向企业收取庇古税来矫正这种无效率,也就是通过庇古税让社会成本在企业内部化,使得企业成本与社会成本持平,最终使企业的决策能符合社会均衡的状况。

然而,这种理论上的治污“好方法”实际并不理想。首先就有一系列的问题,譬如,社会成本如何衡量?衡量的标准是什么?由谁来制定衡量标准以及执行这样的标准?其次,正如许多经济学家指出,这种惩罚性的税收或者排污费只是单纯地赋予政府相关部门更多权力,而往往没有给予这些权力相应的制约以及责任。因此如斯政策往往带来的结果是,不仅相关权力部门有了更多寻租空间,给腐败带来新的沃土,更可怕的是它形成了一种负面的激励,即企业越污染政府财政越丰裕,导致将倾向于默许企业排污。是的,一个看似“理想”的政策带来了一个比原先更坏的结果,即不仅污染未解决,腐败还增加了。

环保的良方:市场

现在的主流舆论包括主流经济学界似乎有这样一种论调:环境的破环和污染来自于市场失灵,而解决市场失灵的办法是通过有形的手来进行补救。但在笔者看来,答案正与之相反,即环境破环的发生,恰恰不是因为市场的失灵,而是因为市场的不完全。在一个健康的市场经济里,有两样东西是不可或缺的,私有产权和法治,正是这二者相互搭配,构成了市场经济有效运行的前提。

了解“公地悲剧”的人都清楚,“公地悲剧”之所以产生,正是由于公有产权和个人负责之间的矛盾无法解决,致使个人的理性选择叠加成为群体的不理性,最终引发群体选择了一种对环境不利的生产方式。而反过来看,如果私有产权被一早确定,一来资源的所有者在使用资源时就会进行更长远的考虑,二来一旦资源所有者的产权受到侵犯,便可以通过平等、合法的方式要求侵犯者给予补偿。也就是说,只要私有产权得以预先划定,即便不存在政府的临时干预,前文所述的社会成本与个人成本也能相一致,自然也就没有了外部性的存在。

因此,这种由产权明晰,而不是由权力部门主观干预的方式所带来的外部成本内部化不仅能使有效率的环境保护成为产权所有者主动的理性决策,同时还能使得交易成本大大降低,也避免了权力的寻租问题。而法治的存在也正是进一步保障了产权所有者的利益。当然这里需要注意的是,法治不是简单的法律出台,它更多的是代表了一种高于器物层面的,在执行过程中一贯的不偏不倚的独立精神。因此,只有进一步重申产权和法治在市场经济运行过程中的基础性作用,发挥市场本身自发的力量,而不再指望政府单方面的监管,环保问题才可能最终得以解决。

诚然,新环保法的出台,在法律上确实有了一定的进步和突破,但也正如许多人所担心的,法律的执行是否也能如初意现在仍未可知。另外,这种“重典治污”的模式是否能起到预想的效果,以及产权的问题能否最终得以解决,我们只能一起静观后效。

 

深度中文网 东南站 研究见习生 吴庆凡

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